В.В.Шестернин – директор ООО «Кубанский учебно-методический Центр «Транспортная безопасность»

16 января 2017 г. На Федеральном портале проектов нормативных правовых актов  размещен  проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности». Публичное обсуждение текста проекта федерального закона и независимая антикоррупционная экспертиза будет проходить до 10 февраля 2017 г.. Рассмотрение проекта федерального закона в Государственной думе РФ планируется провести в марте 2017г.

С момента принятия ФЗ-16 в 2007 г. (в феврале будет юбилей – 10 лет!) это будет (если состоится) уже 4-е масштабное изменение, существенным образом реформирующее  конфигурацию системы безопасности на транспорте. При этом ни одно из предшествующих изменений не было доведено до логического завершения, поскольку система подзаконных нормативных правовых актов, определённых законом, не была выстроена (принята) в полном объёме. Между тем, субъекты транспортной инфраструктуры (перевозчики), как основные субъекты закона вынуждены были постоянно реагировать на указанные изменения под «дамокловым мечом» привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства.

Оставим за скобками организационные и административные издержки СТИ, но вот их  финансовые затраты на проведение дополнительных оценок уязвимости, внесение изменений в планы обеспечения ТБ, оснащение ОТИ и ТС техническими средствами обеспечения ТБ и др., как представляется, весьма велики. У нас нет официальных данных, но суммы штрафов, начисленных на СТИ Ространснадзором и судами за нарушения постоянно меняющихся положений законодательства о ТБ тоже, полагаем, значительны. Возникает вопрос – насколько оправданы эти издержки и позволили ли они,  в конечном итоге, повысить эффективность системы? Не факт, поскольку предлагаемые изменения в ФЗ-16 по сути говорят о том, что всё, что было сделано прежде — неверно и теперь надо делать по-другому (естественно вложив в это дополнительные финансовые и материальные ресурсы).

Возникает и другой более системный вопрос (особенно на фоне заявлений руководства палатами Федерального собрания о необходимости ограничения изменений в законы) – насколько конструкция и содержание ФЗ-16 отвечает декларируемым задачам (если в него так часто вносятся поправки, которые не приносят желаемого результата).

Рассмотрим предлагаемые поправки по существу (жирным курсивом даны выдержки из сопроводительной записки Минтранса к Проекту ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О транспортной безопасности» — далее Проект) .

 

1. О цели внесения изменений в ФЗ-16.

Целью проекта ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – законопроект), разработанного Минтрансом России является совершенствование нормативного правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением транспортной безопасности.

Цель позитивная. Но, детальный анализ предлагаемых поправок в привязке ко всей системе законодательства, определённой ФЗ-16, позволяет сделать несколько неутешительных выводов:

— необходимо будет внести различные изменения (от существенных до чисто терминологических) в нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления №289-2009 г., №880-2013 г., №1209-2013 г., №172-2015 г., №№1257-2015 г., №29-2016 г., №678-2016 г., №924-2016 г.) и Минтранса России (приказы №22-2010 г., №27-2010 г., №34-2010 г., №87-2010 г.№248-2010 г., №40-2011 г., №43-2011 г., №130-2011 г., №62-2011 г., №211-2012 г., №292-2012 г., №171-2013 г., 178-2013 г., №215-2012 г., №73-2013 г., №162-2013 г., №74-2014 г., №196-2014 г., №231-2014 г., №243-2014 г., №227-2015 г.), устанавливающие требования, порядки и регламенты по вопросам обеспечения ТБ, категорирования, оценки уязвимости, досмотра, обучения сил ОТБ и др. вопросам (либо заменить данные документы новыми);

— необходимо разработать и принять новые нормативно правовые акты Правительства РФ, регламентирующие порядок категорирования ОТИ, требования по обеспечению ТБ ОТИ (по видам транспорта), требования по ОТБ для некатегорируемых ОТИ (по видам транспорта) , требования по ОТБ транспортных средств (по видам транспорта), разработку паспорта безопасности некатегорируемых ОТИ и транспортных средств, перечень ОТИ, на которых осуществляются меры по ОТБ подводной части,  а также Минтранса России, устанавливающие перечень объектов систем связи, навигации и управления воздушного, ж/д, морского и внутреннего водного транспорта, порядок и критерии категорирования ОТИ.

Определяющими (главными) НПА при этом являются Требования по обеспечению ТБ. Ныне действующие Требования (по всем видам транспорта) при принятии  предлагаемых поправок будут абсолютно противоречить смыслу и букве ФЗ-16.

Почему выводы неутешительны? Просто можно предположить (с учётом опыта работы по изменениям в ФЗ-16 от 2014 г.), что на разработку этих нормативных правовых актов у Минтранса уйдут если не годы, то месяцы работы. Вывод – принимать предлагаемые поправки в ФЗ-16 без параллельной разработки и обсуждения  проектов вышеназванных НПА не имеет смысла.

2. О корректировке терминологии.

«Законопроектом для исключения неоднозначного толкования определения «зона транспортной безопасности» предлагается в пункте 1.1 статьи 1 ФЗ-16 в отношении транспортных средств слова «его часть» исключить. Кроме того, в целях необходимости обеспечения ТБ подводной части ОТИ предлагается включить в определение ЗТБ «подводную часть». При этом нормативным правовым актом Правительства РФ предлагается определить ОТИ, на которых предполагается, осуществлять меры по обеспечению ТБ в подводной части ЗТБ».

Таким образом в части транспортных средств, «зоной транспортной безопасности» будет  являться всё  транспортное средство, подпадающее под действие закона, что представляется правильным, поскольку выделение (в соответствии с действующей редакцией) каких-либо частей на транспортном средстве, куда устанавливается особый режим прохода выглядит абсурдным.

Позитивно можно оценить и добавление о подводной части ОТИ, хотя наделение Правительства РФ правами определения ОТИ, на которых предлагается определить меры по ОТБ в подводной части ЗТБ представляется завышенным – данные полномочия можно возложить и на Минтранс России.

Вместе с тем, предлагаемые изменения не устранят неоднозначного толкования определения «зона транспортной безопасности» применительно к воздушному транспорту, где в соответствии с документами ИКАО и Воздушным кодексом РФ используется термин «контролируемая зона аэропорта». О предложениях по данному вопросу – ниже в п.12.

3. Об отмене процедур категорирования, оценки уязвимости и разработки планов обеспечения ТБ для транспортных средств, а также процедур ОУ и разработки планов ОТБ для некатегорируемых ОТИ

«В соответствии с законопроектом, для транспортных средств по видам транспорта процедуры категорирования,  проведения оценки уязвимости и разработки планов обеспечения транспортной безопасности предлагается исключить».

Такое предложение выглядит оправданным и правильным. Действующие процедуры категорирования и оценки уязвимости, а также разработки и утверждения планов обеспечения ТБ по сути ставят на одну доску ОТИ и транспортные средства, которые несопоставимы по назначению, характеристикам, условиям и порядку  функционирования, наконец объёмам и характеру решаемых задач, а, значит, и перечню мер по обеспечению ТБ.

«В целях снижения финансовой нагрузки субъектов транспортной инфраструктуры на реализацию мероприятий в области обеспечения транспортной безопасности представляется целесообразным для объектов транспортной инфраструктуры не подлежащим категорированию оценку уязвимости (за исключением акватории морских портов) и разработку планов обеспечения транспортной безопасности исключить».

Это, в определённом смысле, не соответствует действительности, поскольку де-факто по умолчанию не подлежащие категорированию ОТИ выводились за рамки ФЗ-16. Хотя напрямую ФЗ-16 не содержит положений об очередности процедур категорирования и оценки уязвимости, логика подзаконных нормативных правовых актов выстраивает такую соподчинённость: категорирование – оценка уязвимости – разработка планов обеспечения ТБ. Следовательно, для некатегорированных ОТИ никто и не проводил процедур оценки уязвимости и не разрабатывал планы ОТБ.

Предлагаемый Проект напротив содержит нормы, указывающие, что теперь все СТИ и перевозчики, владеющие ОТИ и транспортными средствами (указанными в законе) подпадают под действие ФЗ-16, независимо от того присвоены ли им категории или нет. Насколько это оправданно — вывод неоднозначен. Однако к снижению финансовой нагрузки на СТИ (с учётом нижесказанного) это вряд ли приведёт.

4. О паспортах безопасности некатегорируемых ОТИ и транспортных средств.

«Вместе с тем для ОТИ, не подлежащих категорированию и транспортных средств,  законопроектом предусматривается разработка и утверждение СТИ и перевозчиками паспорта обеспечения ТБ ОТИ и паспорта обеспечения ТБ транспортного средств соответственно. При этом типовые формы указанных паспортов обеспечения ТБ должны определяться Правительством РФ».

Проектом вводится совершенно новый институт – паспорт обеспечения ТБ. При этом, определение его типовой формы возлагается  на правительство РФ. Это выглядит нелогичным и чрезмерным, поскольку этой же статьёй 9 порядок разработки планов ОТБ оставляется за Минтрансом РФ. Получается, что для ОТИ которым присвоена категория и в отношении которых проведена ОУ (т.е. по логике это ОТИ, подлежащие наибольшей степени защиты от АНВ должны разрабатываться планы ОТБ в порядке определённом Минтрансом, а для «второстепенных» ОТИ и транспортных будет разрабатываться паспорт ОТБ, по образцам, определённым Правительством. Полностью нарушается логика и иерархия законодательства.

Т.о. позиции ФЗ-16, касающиеся порядка разработки планов обеспечения ТБ и паспортов обеспечения ТБ, надо привести к единому знаменателю – либо их разрабатывает Правительство РФ либо Минтранс России.

6.Об отнесении персонала специализированных организаций к силам обеспечения ТБ.

«Учитывая, что проведение оценки уязвимости ОТИ  и транспортных средств относится к работам, непосредственной связанным с обеспечением ТБ, предлагается персонал специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности отнести к силам обеспечения ТБ».

Следуя данной логике к силам обеспечения ТБ следует отнести сотрудников компетентных органов, которые имеют отношение к работам по категорированию, утверждению результатов оценки уязвимости, утверждению планов обеспечения ТБ. Однако они не включены в Проект.

Возникает и ещё один вопрос. Если сотрудники специализированных организаций относятся к силам обеспечения ТБ, то они подлежат обучению и аттестации. Если с обучением не возникает вопросов, поскольку обучающая организация имеет право (по законодательству об образовании) разработать для них специальную программу (в ряде учебных  центров, в т.ч. нашем, такие программы реализуются), то с аттестацией дело заходит в тупик — к какой категории сил ОТБ их отнести? Следовательно надо вносить существенные изменения в нормативные правовые акты, касающиеся аттестации.

7.Об изменении процедур категорирования.

«Следует отметить, что категорированные, не подлежащие категорированию объекты транспортной инфраструктуры, а также транспортные средства включаются (исключаются) в (из) реестр (реестра) объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности».

Т.о. изменяется сама суть данного реестра. Получается, что в один реестр включаются (исключаются) все ОТИ и транспортные средства, независимо от того присвоена ли им категория или нет. Непонятно, при этом,  какова цель ведения (назначение) данного реестра и в каких случаях ОТИ и ТС исключаются из данного реестра?

«Кроме того предлагается наделить Правительство РФ полномочиями по изданию порядка категорирования ОТИ с учетом критериев категорирования за исключением случаев, предусмотренных ФЗ «О транспортной безопасности».

Данная позиция, с учётом формулировки, изложенной в Проекте, совершенно непонятна и предполагает неоднозначное толкование. Так, согласно Проекта, Правительство РФ устанавливает порядок и количество категорий ОТИ, а Минтранс России определяет порядок установления критериев категорирования. Что первично и что вторично? Получается, что сначала Минтранс определяет критерии категорирования, на основании которых Правительство устанавливает порядок категорирования и количество категорий. Такой подход представляется совершенно неприемлемым с учётом иерархии федеральных органов исполнительной власти.

8. О распространении требований по ОТБ на перевозчиков иностранных государств.

«Изменения, вносимые в часть 1 статьи 8 Закона о ТБ позволят распространить требования в области обеспечения ТБ на перевозчиков иностранных государств, осуществляющих перевозки в РФ, из РФ, через территорию РФ, что обеспечит равные и конкурентные условия для российских авиакомпаний и иностранных перевозчиков».

Цель конечно правильная, только совершенно непонятно как она будет достигаться? Предлагаемый проект не содержит в этом плане каких либо механизмов её достижения.

9.Об изменении прав и обязанностей СТИ и перевозчиков в области ОТБ.

«Изменения, предлагаемые в пункте 4 части 2 статьи 12 Закона о ТБ несут уточняющий характер предоставляемой СТИ и перевозчиками информации, необходимой для категорирования и ведения реестра ОТИ и транспортных средств».

 С таким утверждением об уточняющем характере изменений нельзя согласиться, поскольку процедуры категорирования и ведения реестра значительно изменяются и приобретают иной смысл.

«В целях мониторинга состояния защищенности транспортного комплекса и оценки реализации принимаемых на ОТИ и транспортных средствах мер по исполнению положений законодательства в области обеспечения ТБ, законопроектом предлагается наделить Минтранс России полномочиями по изданию порядка передачи СТИ и перевозчика сведений о ходе реализации требований по обеспечению ТБ, предусмотренных частью 1 статьи 8 Закона о ТБ, и утвержденных  планов и (или) паспортов обеспечения ТБ ОТИ и транспортных средств в единую государственную информационную систему обеспечения ТБ».

Т.о. Проект предполагает вменить СТИ (перевозчикам) ещё одну существенную обязанность – периодическую передачу в ЕГИС обеспечения ТБ информации о ходе реализации требований по обеспечению ТБ, планов и паспортов обеспечения ТБ. При этом Минтранс России должен издать ещё один новый документ, устанавливающий типовые формы, периодичность и порядок такой отчётности. При этом возникает несколько  вопросов.

Во-первых, данное предложение вступает в прямое противоречие с положениями ст.11 ФЗ-16, в которую, кстати, Проект не вносит никаких изменений. Данная статья определяет только порядок формирования и функционирования автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале транспортных средств. Иные базы данных в ней не установлены.

Во-вторых, ФЗ-16 определены достаточно объёмные и чёткие механизмы государственного контроля состояния обеспечения ТБ на ОТИ и ТС. Это и государственный контроль (надзор), прописанный в ст.11.1 ФЗ-16, и процедуры утверждения результатов оценки уязвимости и планов обеспечения ТБ (Ст.5 и 9, приказы Минтранса №№87 и 34 – 2010 г., , и порядок информирования СТИ (перевозчиками) федеральных органов исполнительной власти об угрозах совершения и о совершении АНВ (ст.12, приказ Минтранса №56 – 2011 г.). Дополнительные контрольные механизмы представляются избыточными.

10.О совершенствовании норм в части проведения досмотра, дополнительного досмотра, наблюдения и собеседования.

«Законопроектом предлагается совершенствование норм в части проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения ТБ, так в частности»:

«- конкретизируются лица, осуществляющие досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр в целях обеспечения ТБ»;

 Конкретизации лиц, осуществляющих досмотр… не требуется. Ст.9 действующей редакции ФЗ-16 не допускает двойных толкований.

«- уточняются условия, при которых проводится повторный досмотр в целях обеспечения ТБ, а также конечный результат, на который направлена процедура наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения ТБ»;

Действующая редакция ст.12.3 ФЗ-16 четко определяет условия проведения повторного досмотра – каких-либо уточнений не требуется. Единственное с чем можно согласиться – это конечный результат, на который направлена процедура наблюдения и собеседования. 

«- дополняется и конкретизируется перечень технических средств досмотра, используемых при проведении досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения ТБ.»

Действующий и вносимый Проектом перечень технических средств досмотра практически не отличаются.

Т.о., в целом, предложения об изменении редакции ст.12.3 ФЗ-16  носят технический характер и не изменяют правоотношений и правоприменительной практики в сфере досмотра, наблюдения и собеседования в целях обеспечения ТБ. Следовательно, данные изменения можно и не делать. Другой вопрос – необходимость в целом ст.12.3 в ФЗ-16. Дело в том, что обеспечение ТБ (согласно содержанию требований по обеспечению ТБ (по видам транспорта)) не ограничивается мероприятиями по досмотру, наблюдению и собеседованию. Сюда включаются и иные мероприятия, детализация которых не находит отражение в ФЗ-16. Вывод – ст.12.3 является избыточной в ФЗ-16, данные мероприятия достаточно регламентировать в подзаконных нормативных правовых актах. Либо наоборот – обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов, охрану ОТИ и транспортных средств, управление техническими средствами обеспечения ТБ, реагирование сил обеспечения ТБ на АНВ необходимо также прописывать отдельными статьями ФЗ-16.

11. О наделении подразделений транспортной безопасности полномочиями по задержанию нарушителей, запрещённых предметов и веществ для передачи их правоохранительным органам.

«Принимая во внимание, что в соответствии с Воздушным кодексом РФ службы авиационной безопасности вправе задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, законопроектом предлагается наделить подразделения транспортной безопасности полномочиями по задержанию для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования, предусмотренные статьей 8 Закона о ТБ, предметы и вещества, запрещенные к перемещению в ЗТБ или её часть, и  по установлению личности физического лица, находящегося и (или) пересекающего ЗТБ, по документам, удостоверяющим личность».

Данная поправка представляется совершенно оправданной и правильной.

12. Принципиальные вопросы, требующие разрешения, не вошедшие в Проект.

1).Действующая редакция ФЗ-16 обозначает цели и задачи, а также принципы обеспечения транспортной безопасности. Вместе с тем  элементы системы, посредством которых осуществляется обеспечение транспортной безопасности в законе чётко не названы. Закон содержит лишь отдельную статью (12.3), посвящённую двум из составляющих системы – досмотру, наблюдению и собеседованию. Тогда как подзаконные нормативные правовые акты (прежде всего Требования по обеспечению ТБ (по видам транспорта)) называют данные элементы и предписывают их реализацию (правда крайне несистематизировано). Речь идет об обеспечении пропускного и внутриобъектового режимов, охране ОТИ и транспортных средств, управлении техническими средствами обеспечения ТБ (функционировании постов (пунктов) обеспечения ТБ), реагировании на подготовку и совершение АНВ.

С учётом изложенного представляется необходимым дополнить ст.2 ФЗ-16 частью 3 следующего содержания – «транспортная безопасность обеспечивается посредством: 1) предотвращением доступа посторонних лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности (установление и поддержание пропускного и внутриобъектового режимов); 2) исключения перемещения в зону транспортной безопасности предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к перемещению в зону транспортной безопасности, путём осуществления досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности; 3) наблюдения и собеседования в целях выявления и задержания лиц, вынашивающих намерения совершения акта незаконного вмешательства; 4) охраны объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в местах их стоянок для исключения на них проникновения посторонних лиц; 5) управления техническими средствами обеспечения транспортной безопасности и силами обеспечения транспортной безопасности с постоянно действующих пунктов(постов) управления обеспечением транспортной безопасности; 6) незамедлительного реагирования на угрозы и факты совершения актов незаконного вмешательства путём задержания подозрительных лиц, изъятия идентифицированных предметов и веществ, которые могут быть использованы для совершения актов незаконного вмешательства, с последующей передачей их правоохранительным органам, а также информирования уполномоченных подразделений федеральных органов исполнительной власти о признаках и фактах совершения актов незаконного вмешательства».

2) Ранее при обсуждении поправок в ФЗ-16 и проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и Минтранса России специалистами неоднократно вносились предложения по гармонизации законодательства по ТБ и АБ. С данными доводами в принципе согласился и Минтранс России в сопроводительных документах к проекту Требований по обеспечению транспортной безопасности на воздушном транспорте, внесенных и рассматривавшихся в 2016 г. В данной пояснительной записке к рассматриваемому Проекту автор неоднократно аргументирует ряд изменений необходимостью согласования ФЗ-16 с положениями Воздушного кодекса РФ. Однако ключевые вопросы согласования ФЗ-16 и Воздушного кодекса РФ в Проекте не затронуты.

В этой связи целесообразно рассмотреть следующие возможные поправки в ФЗ-16:

а)  Дополнить  пункт 1.1. ст.1 абзацем следующего содержания «На объектах транспортной инфраструктуры воздушного транспорта зоной транспортной безопасности является контролируемая зона аэропорта, определяемая в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации и Воздушным кодексом Российской Федерации»;

б) п.7.1 ст.1 изложить в следующей редакции «подразделения транспортной безопасности – осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, службы авиационной безопасности аэропортов и эксплуатантов воздушного транспорта, а также аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица»;

в) ч.3 ст.4 изложить в следующей редакции «обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности и осуществляется в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации и Воздушным кодексом Российской Федерации»;

г) ч.10 ст.9 изложить в следующей редакции «планом обеспечения транспортной безопасности аэропорта(аэродрома) является программа авиационной безопасности соответствующего аэропорта (аэродрома), разработанная в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, которая утверждается в соответствии со статьёй 9 настоящего федерального закона».

4) Кроме того целесообразно рассмотреть аналогичные поправки в ФЗ-16, в части, касающейся обеспечения транспортной безопасности на морском транспорте, с учётом международных стандартов Международной морской организации  по охране человеческой жизни на море и охране судов и портовых средств и законодательства Российской Федерации в данной сфере.