Как профессионал с большим стажем прежде всего в области авиационной безопасности внимательно и скурпулёзно проштудировал опубликованный на сайте Минэкономразвития ОЧЕРЕДНОЙ проект Постановления Правительства об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности на воздушном транспорте, разработанный и согласованный определёнными ФЗ-16 «О транспортной безопасности» федеральными ведомствами (далее – Проект).

Многократно раньше сам высказывался на  тему системы законодательства о ТБ и АБ и внимательно прислушивался к мнениям специалистов и экспертов. Позитивной оценки ныне действующих Требований, установленных  приказом Минтранса №40 от 08.02.2011 г. (нынешний Проект по идеологии, структуре и содержанию на 90 % их повторяет) с их стороны не припоминается.

Подойдём к данному вопросу исключительно с профессиональной  и юридической точек зрения.

1. Об идеологии Проекта и его соответствии законодательству.

Идеология Проекта представляется максимально незамысловатой– разработчик сохранил в целом структуру, терминологию и даже сомнительно системный порядок изложения ныне действующего документа – Требований, утверждённых приказом Минтранса от 08.02.2011 г. №40. Между тем, как подчёркивают специалисты и, главное, показывает практика применения – это тупиковый путь, который породил две параллельные (и порой непересекающиеся) системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте. Кстати, если сравнить Проект с аналогичными Требованиями для морского и речного транспорта, уже утверждёнными постановлением Правительства РФ №678 от 16.07.2016 г., то аналогия просматривается на 95%. И если в этом последнем документе хоть как то подчёркнуты особенности водного транспорта, то в Проекте специфики воздушного транспорта практически не просматривается. Но это же не значит, что её нет.

В своих рассуждениях на этот счёт мог бы сослаться на многочисленные документы и мнения экспертов отрасли (комитеты по АБ Ассоциации «Аэропорт», Ассоциации эксплуатантов, специалисты аэропортов «Домодедово», «Кольцово», ПАО «Аэрофлот» и др.), но для упрощения буду ссылаться на формулировки НИР «Проблемы транспортной безопасности, обусловленные правовыми коллизиями законодательства в области ТБ и законодательства в области ГА, в части касающейся выполнения международных обязательств РФ по обеспечению защиты ГА от АНВ в соответствии с международными стандартами ИКАО» (далее – НИР), выполненной в ноябре 2015 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗИСП) по заказу того же Минтранса РФ.

В данной НИР, ссылающейся, кстати, на вышеназванных экспертов, несмотря на ряд неточностей и спорных формулировок, сделан главный вывод о том, что в нашей стране формируются ( ябы сказал жёстче – уже сформированы) два самостоятельных правовых института: обеспечения авиационной безопасности (АБ) и обеспечения транспортной безопасности (ТБ). Несмотря на прямое указание в ФЗ-16 на то, что АБ является частью ТБ (ч.3 ст.4), фактически требования указанных институтов не соотнесены друг с другом и могут дублироваться или даже противоречить.

При этом оба рассматриваемых института отличает то, что значительный объем нормативного правового регулирования осуществляется на подзаконном уровне, преимущественно постановлениями Правительства и приказами Минтранса России, требования которых внутри каждого института во многом пересекаются. В то же время, размежевание институтов АБ и ТБ на подзаконном уровне лишь усугубляется.

Можно поспорить с выводами  ИЗИСП о невозможности устранения выявленных юридических дефектов путем внесения соответствующих изменений в Воздушный кодекс РФ и в ФЗ-16 и необходимости разработки и принятия специального федерального закона «Об авиационной безопасности». В нынешних условиях это, наверное, было бы контрпродуктивно. Но то, что гармонизация и согласование положений законодательства по АБ и законодательства по ТБ (с обязательным учётом стандартов и рекомендуемой практики ИКАО), особенно на подзаконном уровне, необходимы — практически ни у кого не вызывает сомнения.

К большому сожалению в рассматриваемом Проекте мы этого не видим. Складывается впечатление, что разработчики Проекта либо не читали итоговых документов вышеназванной НИР, либо совершенно не приняли их во внимание.

Иначе как объяснить то, что в Проекте совершенно нетответов на ряд ключевых вопросов:

—  какова судьба подзаконных нормативных актов по АБ (прежде всего постановления Правительства РФ №897 от 30.07.1994 г., ФАП «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утв. Приказом Минтранса РФ №142 от 28.11.2005 г. и др.), вписываются ли они в новую систему или отменяются?

— как и в каком порядке применяются нормы международного законодательства – стандарты и рекомендуемая практика ИКАО (прежде всего положения Приложения 17 к Чикагской конвенции и Doc.8973)?

Подчеркнём при этом, что прямая ссылка на применение этих самых норм, обусловленных международными договорами РФ, имеется в ст.ст.5 и 9 ФЗ-16. Если мне при этом возразят, сказав, что это относится к процедуре оценки уязвимости и разработке планов обеспечения ТБ, сразу парирую – и ОУ и разработка планов осуществляется с учётом требований по обеспечению ТБ (опять же согласно положений вышеназванных статей         ФЗ-16).

Таким образом, рассматриваемый Проект не только не решает вопрос  гармонизации законодательства об АБ с законодательством о ТБ в части их упорядочения и согласования, но и во многом усугубляет ситуацию с существованием двух параллельных институтов. Это не только не вносит ясности в вопросы юридической квалификации данных понятий,  но и позволяет правоприменителю(как государственным органам, так и СТИ) расширительно толковать действительный их смысл и содержание в зависимости от конкретной ситуации, что является незаконным и недопустимым.

Между тем, решение задачиприведения законодательства по АБ и ТБ к единому знаменателю (с учетом норм и подходов, установленных стандартами и рекомендованной практикой ИКАО) позволило бы сформулировать единые обязательные к исполнению СТИ воздушного транспорта требования, устранив нормативные противоречия, при этом повысив эффективность мер  по защитеОТИ  и транспортных средств от угроз совершения АНВ.

2. О терминологии Проекта.

Несоответствие требований по обеспечению АБ и по обеспечению ТБ заложены уже в понятийных аппаратах, в частности, в дефинициях терминов «акт незаконного вмешательства».

Принципиальные различия (не устранимые никаким толкованием) имеются в зонировании территорий аэропортов и ОТИ («контролируемая зона (КЗ)» — «зона транспортной безопасности (ЗТБ)», «охраняемая зона ограниченного доступа» — «перевозочный и технологический сектора ЗТБ») в системе досмотровых мероприятий («предполётный и послеполётный досмотр» — «досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр») и по ряду других позиций.

Отсутствие единого понятийно-категориального аппарата приводит к тому, что все усилия  правовой регламентации приобретают «лоскутный», а не системный характер, что нарушает принцип формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний.

В статье 37 Конвенции о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 г.) [6] определено, что каждое Договаривающееся государство обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации.

Конституционный Суд РФ неоднократно формулировал в своих постановлениях критерии определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку принцип равенства всех перед законом может быть обеспечен лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми участниками отношений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 06.04.2004 № 7-П[7], от 27.05.2008 № 8-П[8], от 21.01.2010 № 1-П[9]  и др.).

Между тем, рассматриваемый Проект, используя не только заложенные в ФЗ-16 термины, но и вводя новые (например, «критические элементы», «сектор свободного доступа ЗТБ» и др.) никак не решает данную проблему — не устанавливает единой терминологии (или, хотя бы, соотношение принятой в АБ международной терминологии с новой терминологией по ТБ).

3. О структуре Проекта.

Как уже было сказано выше разработчики Проекта практически полностью  повторили структуру документа, использованную в ныне действующих Требованиях, утверждённых приказом Минтранса РФ №40.

Вся структура укладывается в схему «Общие требования для ОТИ/ для ТС – Дополнительные требования для ОТИ/для ТС по категориям – Дополнительные требования для ОТИ/для ТС по уровням безопасности и категориям». При этом, каждая позиция содержит набор обязательных к исполнению требований не согласованных функционально. Например, перечисляются требования организационно-управленческого характера (подпункты 1-17 пункта 5), затем стоят функции реагирования на АНВ (п/п18-20, п. 5), потом  функции обеспечения пропускного режима (п/п 26-27, п. 5), досмотровые функции (п.п.28 п.5)и снова пропускные, организационно-управленческие и т.п.. И так во всём документе. Такая структура делает Проект бессистемным, плохо  воспринимаемым и трудным к исполнению.

Гораздо более предпочтительной выглядит структура, используемая в стандартах и рекомендуемой практике ИКАО (Приложение 17 и Doc.8973), ФАП «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (при всех недостатках этого документа), основанная на систематизации мер (стандартов, требований) по защите от АНВ по функциональному принципу: а) управление системой безопасности; б) силы обеспечения ТБ (АБ); в) организационные функции (включая зонирование аэропорта или ВС, выделение специальных помещений, разработку внутренних организационно-распорядительных документов и т.д.) ; г) обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов; д) досмотровые мероприятия, в т.ч. с использованием технических средств досмотра; г) наблюдение и собеседование (профайлинг), в т.ч. с использованием технических средств ; е) охрана ОТИ или ТС; ж) реагирование на подготовку и совершение АНВ (действия при чрезвычайных ситуациях); з) проверка и оценка состояния системы безопасности. Именно такаяструктура документа будет чётко отвечать на вопрос – из каких элементов состоит система обеспечения ТБ (читай АБ) на ОТИ/ТС ( если хотите – что включает в себя обеспечение ТБ(АБ)). А уже внутри каждого из элементов системы прописать дополнительные меры по категориям и уровням безопасности. И, конечно же, документ должен начинаться с четко установленных терминов и определений (и их соотношения), что, с одной стороны, позволит обеспечить единое понимание и применение, с другой – разгрузит его от бесконечных повторений.

Такая структура, по моему твёрдому убеждению, не только обеспечит более системный характер документа, но и обеспечит гармонизацию норм АБ и ТБ, а также их соответствие нормам международных договоров РФ.

4. О стиле изложения положений Проекта.

Одним из непонятных элементов Проекта является практически дословное повторение ряда положений ФЗ-16. Например, п.3 (Перечень уровней безопасности и порядок их объявления
при изменении степени угрозы совершения АНВ в деятельность транспортного комплекса (далее — АНВ) устанавливаются в соответствии с частью 2 статьи 7 ФЗ «О транспортной безопасности») даёт ссылку на эту самую статью 7.Но, позвольте, такой перечень и порядок уже установлен постановлением Правительства РФ №940 от 10.12.2008. так не правильнее ли дать ссылку на это постановление?

Проект перегружен позициями, которые трудно прочитать и которые содержат  слова и определения, не несущие смысловой нагрузки. Например, подпункт 9 пункта 5 гласит «…- схема размещения технических систем и средств досмотра, включающего мероприятия, осуществляемые в целях обеспечения транспортной безопасности, по обследованию физических лиц, транспортных средств, грузов, багажа, ручной клади и личных вещей, находящихся у физических лиц, и иных материально-технических объектов (далее — объекты досмотра), направленные на обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых в соответствии с правилами проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, устанавливаемыми в соответствии с частью 13 статьи 12² Федерального закона «О транспортной безопасности» (далее — правила проведения досмотра), предусмотрен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть (далее — предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения), а также на выявление лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) в зону транспортной безопасности или ее часть (далее — досмотр), на объекте транспортной инфраструктуры для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения».При детальном анализе весь этот малоудобоваримый оборот можно уложить в формулировку «схема размещения технических систем и средств досмотра, а также мероприятия по осуществлению досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в соответствии со ст.12.2 ФЗ «О транспортной безопасности» и Правилами досмотра» без какого-либо ущерба смыслу позиции.

Таких примеров, содержащихся в Проекте можно привести множество. Как раз применение единой терминологии, о которой сказано выше, а также ссылок на уже имеющиеся позиции   других нормативных документов, могли бы значительно разгрузить документ и сделать его более воспринимаемым и функциональным.

6.О противоречиях и коллизиях положений Проекта.

Помимо противоречий с воздушным законодательством и международными договорами РФ Проект содержит внутренние коллизии, создающие дополнительные трудности в его реализации для СТИ и перевозчиков.

Приведу ряд примеров. Подпункт19) пункта 5документа гласит «реализовать предусмотренные планом объекта транспортной инфраструктуры дополнительные меры при изменении уровня безопасности в сроки, не превышающие 4 часов с момента получения решения об изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства или информации об объявлении (установлении) уровня охраны в отношении объекта транспортной инфраструктуры». Если в отношении уровней безопасности никаких вопросов не возникает (см. вышеназванное постановление Правительства РФ №940), то о каком, простите, уровне охраны идёт речь? Что-то не припомню о позициях ФЗ-16 и других нормативных правовых актов по ТБ, которые регламентировали бы уровни охраны (да и вообще охрану) в целях обеспечения ТБ.

Или возьмём подпункт 41) пункта 5(« передавать уполномоченным представителям подразделений органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и (или) органов внутренних дел выявленных нарушителей, идентифицированное оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества и взрывные устройства, ядовитые или радиоактивные вещества в случаях, предусмотренных частью 10 статьи 12² Федерального закона «О транспортной безопасности»). Внимательно читаем ч.10 ст. 12.2 и видим, что он регламентирует только информирование органов ФСБ и МВД при идентификации выявленных вышеназванных предметов, веществ и нарушителей для принятия мер реагирования в соответствии с их компетенцией. Никакой передачи этих самых предметов, веществ и нарушителей  закон не регламентирует.

Других примеров коллизий и противоречий в Проекте также достаточно много.

Подведём некий итог. Предложенный Проект несёт в себе системные недостатки, изложенные выше, посему требует значительной доработки (вернее – переработки). Принятие его в представленном виде сохранит существование двух параллельных систем безопасности на воздушном транспорте, что никак не способствует повышению эффективности противодействия потенциальным и реальным угрозам АНВ.

 

(отклик на публикацию проекта постановления Правительства РФ об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности на воздушном транспорте )

 

В.В.Шестернин – директор ООО «Кубанский учебно-методический Центр «Транспортная безопасность»